Acciones de gobierno a impulsar
Extraído del #Programa20_25
ACCIONES DE GOBIERNO A IMPULSAR - Primera parte
1. Creación de una regla fiscal
Una regla fiscal es una condición que un país tiene que cumplir en relación a su recaudación y/o gasto. La regla se hace para evitar que el gobierno gaste más de lo que tiene y lo que puede. Es algo tan simple como lo que aplicamos todos los meses en nuestras casas. A ninguna familia responsable se le ocurre gastar en forma desenfrenada y tener que endeudarse todos los años por montos cada vez más grandes. Lamentablemente eso es lo que hicieron los últimos gobiernos.
Con el fin de alinear al país con las mejores prácticas a nivel internacional, nos proponemos dar los pasos para instalar una regla fiscal que favorezca una conducta de gasto público ordenada. Para eso estableceremos un cronograma de implementación que se ejecutará a lo largo del período de gobierno.
La introducción de una regla fiscal debe entenderse como parte de una agenda más amplia de crecimiento a mediano plazo. Se trata de una condición necesaria para avanzar hacia un manejo más ordenado de las cuentas públicas, pero no de una condición suficiente. Su implementación debe de ir de la mano de una política monetaria independiente y de una adecuada gobernanza de las empresas públicas (EEPP). El Banco Central debe tener en la práctica mayor autonomía, de manera que su foco sea la estabilidad de precios y el manejo de las tasas de interés, en una política monetaria que modere el ciclo económico.
Algunas características del instrumento que estamos diseñando son las siguientes:
* La regla tendrá como ámbito de aplicación el conjunto de los incisos del Presupuesto Nacional (Administración Central y Organismos del artículo 220 de la Constitución) incluidos en el Balance de Ejecución Presupuestal.
* La regla fiscal fijará una meta de balance estructural. En cada período se calculará
el déficit fiscal que correspondería si la economía estuviera en su producto potencial y se lo comparará con la meta de balance estructural. De esta manera se corregirá el balance efectivo/nominal (el que comúnmente medimos) por aquellas partidas que corresponden exclusivamente a la fase expansiva o recesiva del ciclo económico. Esta regla será complementada con un tope de incremento anual de gasto real vinculado al crecimiento potencial de la economía.
* Las cifras de meta de déficit estructural y del incremento máximo de gasto se apoyarán en un análisis de sostenibilidad de la deuda. Es decir, se elegirán objetivos fiscales que conduzcan a un nivel de deuda sostenible en el tiempo.
* La regla tendrá un comportamiento contra-cíclico, de modo que el gasto del gobierno actúe como un estabilizador de la economía. La regla tolerará un mayor déficit efectivo (el que comúnmente medimos) en los momentos de menor crecimiento de la economía, porque los ingresos efectivos serán menores mientras los gastos crecerán asociados a los ingresos estructurales (aquellos que corresponderían a un crecimiento tendencial). Esto permitirá mantener las políticas sociales más allá de los vaivenes del ciclo económico. En cambio, la regla deberá fijar un déficit efectivo menor en los períodos de crecimiento económico.
* Para fortalecer la nueva institucionalidad, se creará un Comité de Expertos que proveerá los insumos para los cálculos del balance estructural, y un Consejo Fiscal Asesor que asesorará al Ministro de Economía y Finanzas en materia de política fiscal. Ambas instituciones colaborarán con el Ministerio de Economía y Finanzas en la determinación de las metas cuantitativas de la regla.
* Vamos a implementar una política de transparencia en la elaboración y comunicación de la regla fiscal, que permita su control y seguimiento por parte de expertos independientes y de la ciudadanía en general. Realizaremos un seguimiento permanente de su evolución para ir recogiendo los frutos de la experiencia y realizar un proceso de mejora continua.
* Una condición esencial para el buen funcionamiento de la regla es llegar a un compromiso político que otorgue credibilidad al instrumento. La regla fiscal por sí misma no asegura una conducta de gasto público ordenada. Sin embargo, la regla puede contribuir como una clara señal de buena disciplina fiscal. Para generar credibilidad y previsibilidad en este sentido, incluiremos la figura de un Compromiso Político de Responsabilidad Fiscal.
2. Política monetaria
Un funcionamiento ordenado de la economía requiere un alto grado de coherencia entre las diferentes políticas macro: fiscal, monetaria, cambiaria y de ingresos. Esto es algo de lo que el país ha carecido en los últimos años, como lo prueba el incumplimiento casi permanente de las metas de inflación. La prolongación de esta situación a lo largo del tiempo afecta la credibilidad y tiene consecuencias negativas, por ejemplo, sobre las decisiones de inversión. Para mejorar en esta materia nos proponemos:
Dar prioridad al control de la inflación, manteniendo el sistema de metas pero mejorando su funcionamiento, de modo que el cumplimiento sea la norma y no la excepción.
* Introducir cambios en la gobernanza del Banco Central. El BCU deberá realizar rendiciones de cuentas periódicas y, en caso de apartamientos de las metas, deberá justificarse y anunciar plazos para su cumplimiento.
* Mayor independencia de la política fiscal respecto de otras políticas macro. El tipo de cambio no puede ser simultáneamente una meta.
3. Política tributaria: fortalecimiento de los derechos del contribuyente
La DGI cuenta cada vez con más instrumentos para seguir y analizar la conducta de los contribuyentes. En estos últimos años ha ido adquiriendo nuevas facultades y mayores niveles de profesionalización. Estos cambios no se vieron acompañados, sin embargo, por la creación de herramientas que aseguren un equilibrio entre la actividad de la administración y los ciudadanos. El resultado es que los contribuyentes han quedado en una situación de creciente vulnerabilidad.
En el régimen actual, defenderse de eventuales errores o excesos de la DGI es tan costoso que sólo pueden hacerlo los grandes contribuyentes. Quien decide litigar contra el fisco tiene que estar en condiciones de soportar embargos, negativas de certificado de vigencia anual, negativas para la impresión de facturas, etc. Y luego debe esperar varios años hasta llegar a una resolución de la justicia. Todo esto está fuera del alcance de los pequeños contribuyentes. Sin embargo, en muchísimos casos la justicia falla a favor del contribuyente. Esta situación se repite también en relación al BPS (y su Asesoría Tributaria y de Recaudación), algunos de cuyos criterios de actuación son reiteradamente anulados por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Para revertir esta situación, nos proponemos introducir cambios normativos que reestablezcan el equilibrio. Es necesario garantizar al contribuyente el derecho al debido proceso, una reparación rápida y justa en los casos en los que corresponda, y la protección del derecho a la intimidad.
MEJORAR LA CALIDAD DEL GASTO
El funcionamiento ordenado de la economía y el control sobre la presión fiscal son condiciones necesarias para poner al país en la senda del desarrollo sostenido, pero no alcanza con eso. Si seguimos teniendo un Estado costoso e ineficiente, que malgasta los recursos que los uruguayos aportamos con nuestro esfuerzo, será muy difícil lograr avances.
Por eso es imprescindible tomar medidas que orienten al Estado a tener un mejor control sobre lo que gasta, a evaluar resultados y a rendir cuentas ante los ciudadanos. Esta es la dirección en la que nos proponemos avanzar, respetando las normas que regulan la actividad pública.
Los cambios que proponemos son de carácter institucional, pero expresan un cambio de mentalidad. Si los gobiernos se dedican a celebrar cuánto gastaron y no qué resultados tuvieron, si los apartamientos de la legalidad de los procedimientos se vuelven un hábito, si no se asume el legítimo cuestionamiento de los ciudadanos ante la falta de trasparencia, será imposible avanzar hacia un país mejor.
4. Creación de la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas
Esta Agencia no viene a incrementar el costo del Estado, porque se crea reordenando servicios ya existentes. Su función es lograr un cambio radical en la gestión pública, que hará posible generar economías y cumplir compromisos de resultados.
Este instrumento tiene sus fundamentos teóricos en el concepto de gobernanza definido por la OCDE, que comprende factores tales como la integridad del sector público, gobierno abierto, compras públicas transparentes, coordinación, innovación, política regulatoria, gobierno digital y gestión de recursos humanos del Estado. Bajo este enfoque, la nueva Agencia guiará su actuación según los siguientes principios:
Evaluación: no hay posibilidad de mejora y evolución eficiente de la gestión si no medimos objetivamente los resultados y evaluamos el desempeño de cada entidad, pública o privada, que administre recursos del Estado.
*Prioridad: las actividades y resultados prioritarios para el país deben definirse desde el más alto nivel de gobierno. Estas definiciones deben trasladarse luego a los planes de trabajo de cada dependencia del Gobierno Central, Órganos Desconcentrados, Servicios Descentralizados y Entes Autónomos.
*Economía: el Estado debe desarrollar una estrategia coordinada que le permita aprovechar al máximo su capacidad de compra. Esto requiere una adecuada planificación y especificación de las obras, bienes y servicios a adquirir, del proceso de compra más conveniente, del debido control de la ejecución del contrato y del correcto uso y destino de cada adquisición. Estos controles no excluyen los gastos menores, que deben ser evaluados no solo por su monto sino también por su volumen y periodicidad.
*Alineación: los instrumentos de estímulo a los funcionarios públicos, cualquiera sea su nivel de responsabilidad, deben concebirse como un instrumento para movilizar su capacidad y esfuerzo a favor de la correcta administración de los recursos que el Estado pone a su cargo, así como en la mejora del servicio al ciudadano.
Integridad: la trasparencia e integridad en la gestión pública es un deber hacia los ciudadanos. Como tal, debe ser objeto de investigación, control y seguimiento permanente, y de acciones concretas cuando se constaten apartamientos o cuando se reciban denuncias al respecto. Las comprobaciones efectuadas, las medidas adoptadas y las eventuales denuncias penales o acciones de recupero dispuestas, deben ser comunicadas a la población en un marco de total transparencia.
*Tecnología: se propiciará la utilización al máximo de tecnología para efectuar controles, detectar desvíos e introducir correcciones.
La Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas dependerá de la Presidencia de la República. Su Consejo de Dirección estará integrado por el Prosecretario de Presidencia, el Ministro de Economía y Finanzas, y el Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Los instrumentos que utilizará para cumplir sus cometidos son los siguientes:
*Planificación deducida del Plan de Gobierno – Prioridad al ordenamiento del gasto. El Plan de Gobierno constituye un contrato con la ciudadanía. Las propuestas contenidas en el Plan deben incluirse en la planificación anual de cada dependencia del Gobierno Central, Órganos Desconcentrados, Servicios Descentralizados y Entes Autónomos. Allí se especificarán los objetivos y metas a lograr en cada ejercicio, establecidos como eventos concretos y medibles. Los ciudadanos deben poder monitorear en forma constante, y no solo cada cinco años, lo que le fue prometido al momento de pedir su voto y lo que fue efectivamente realizado.
*Alerta temprana. La Agencia realizará tareas de monitoreo y evaluación constante, procurando la detección temprana de desvíos y promoviendo la identificación y adopción de acciones correctivas. Dada la situación de las finanzas públicas, desde el inicio se pondrá especial atención en el ordenamiento del gasto público, promoviendo la aplicación de nuevas reglas y controles para las compras y contratos con el Estado. Se promoverá la racionalización de servicios duplicados y la supresión de todo gasto superfluo.
*Auditoría de gestión y de recursos. La auditoría de gestión y recursos es un instrumento clave para asegurar el cumplimiento de los objetivos y metas de cada unidad ejecutora, así como para el correcto uso de los recursos de que dispone. Hasta ahora, esta tarea no se ha venido cumpliendo de manera adecuada. La Auditoría Interna de la Nación (AIN), dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas, ha identificado múltiples irregularidades que afectan el correcto desempeño de diversas unidades ejecutoras, manejos inconvenientes de los procesos de compra y controles inadecuados en la ejecución de los contratos. Hay decenas de estos informes (llamados “Informes de Actuaciones”) en el sitio web de la AIN, pero las reacciones han sido muy escasas. En el esquema que proponemos, los problemas que detecte la AIN, y las recomendaciones que formule, podrán ser objeto de seguimiento por la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas, a requerimiento del Ministro de Economía y Finanzas como integrante del Consejo de Dirección de la Agencia.
*Capital Humano. El factor humano es fundamental en la gestión eficiente del sector público. Para lograr que el esfuerzo individual y colectivo se oriente hacia los objetivos y resultados esperados, es necesario modificar los mecanismos de evaluación, promociones y sanciones hacia los funcionarios públicos, creando nuevos instrumentos. Uno de ellos será la evaluación objetiva y externa de los compromisos de gestión de cada unidad ejecutora, y de la pertinencia de los pagos por cumplimientos de planes y metas. Estos controles se llevarán hasta el nivel individual y se realizarán en coordinación con la Oficina Nacional de Servicio Civil.
*Coordinación horizontal. Parte de la ineficiencia del Estado se debe a la descoordinación entre Ministerios y otros organismos y empresas del ámbito público. No se trata de falta de recursos ni de impedimentos legales, sino de falta de comunicación y de articulación de esfuerzos. El primer responsable de que esto no ocurra es el Presidente de la República. A través de la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas se hará el seguimiento de todas las iniciativas consideradas prioritarias que involucren a más de una cartera u organismo del Estado.
*Acceso a la información y participación ciudadana. Queremos que los ciudadanos nos controlen. Para eso vamos a publicar toda la información generada por la actividad del Estado y por los particulares que reciben y administran fondos públicos, con las únicas limitaciones que establecen las normas vigentes. Y vamos a ir más lejos todavía: vamos a crear canales de comunicación para recibir denuncias sobre casos de uso indebido de recursos públicos, en condiciones que salvarán el anonimato cuando así se solicite y respetando las garantías del debido proceso en relación a los hechos denunciados. El control ciudadano no sólo debe ser visto como una rendición de cuentas permanente, sino como una instancia de ejercicio responsable de la ciudadanía.
*Contralor. Entendemos como un atributo fundamental de la trasparencia el dar debido trámite a las observaciones, requerimientos de información o pedidos de informes que provengan de autoridad competente. Bajo esta premisa, la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas, a través de su área de Trasparencia e Información, hará un seguimiento de todas las observaciones del Tribunal de Cuentas de la República, pedidos de Informe parlamentarios y solicitudes formuladas al amparo de la Ley N° 18.381, de Acceso a la Información Pública, dando cuenta en forma permanente a la Presidencia de la República de las situaciones que se aparten de lo establecido en las normas vigentes.
5. Plan de detección de oportunidades de ahorro
Cuando mucho hablaban de aumentar impuestos, nuestros técnicos afirmaron que era posible mejorar la calidad del gasto generando economías genuinas, controlando el gasto indebido y aumentando la eficiencia en ciertas áreas de la actividad pública. A partir de la información de la Rendición de Cuentas 2017 y de los datos disponibles de las Empresas Públicas, hemos identificado oportunidades de ahorro en el entorno de los 900 millones de dólares anuales. Estas economías no comprenden en ningún caso las partidas destinadas a los programas sociales y sus beneficiarios.
Como adelanto de lo que se expondrá oportunamente con detalle, estas economías se obtienen a partir de diversos conceptos:
*Gasto en salarios: En 2017 hubo 26.166 bajas de funcionarios públicos por todo concepto (fallecimiento, destituciones, renuncias o abandono del cargo, finalización de contratos a término, jubilaciones y otros motivos). Si no se cubrieran anualmente el 21% de estas vacantes, se generaría un ahorro de 100 millones de dólares por año (lo que representa un acumulado de 500 millones en el quinquenio). Queda excluido de esta propuesta el personal afectado a tareas asistenciales, personal docente y personal ejecutivo del Ministerio del Interior.
*Servicios no personales: refiere a los contratos de servicios que se ejecutan con especificaciones que muchas veces no reflejan las reales necesidades del servicio, no se controlan en debida forma y se prolongan innecesariamente en el tiempo. Las economías posibles en esta categoría se estiman en 132 millones de dólares al año.
*Gerenciamiento de Obra Pública: en estos años se ha instalado como norma que el 10% destinado a imprevistos de toda obra pública se ejecute siempre como parte del contrato. Agotada esta partida, se pasa a la aprobación de adicionales. De este modo, al haber convertido en regla lo que originalmente era una excepción, el precio final termina por superar largamente lo estimado. A partir de cambios sustanciales en la formulación de los proyectos y en la profesionalización del gerenciamiento de las obras, estimamos una economía mínima de 100 millones de dólares al año.
*Empresas Públicas: de las economías totales que hemos proyectado, casi el 40% corresponde a una gestión más eficiente de las empresas públicas, asumiendo que no afecta su normal funcionamiento dentro del estricto cumplimiento de sus cometidos y competencias, y sin incluir cambios estructurales en sus negocios relevantes. Quiere decir que se trata de una estimación muy conservadora, que considera básicamente la adopción de decisiones orientadas al ahorro en materia de gasto en publicidad, la eliminación de tercerizaciones duplicadas, la racionalización de actividades y la eliminación de gastos duplicados y superfluos. Estimamos que el cumplimiento de estas pautas aportará economías por 348 millones de dólares al año.
*Otras líneas de ahorro: hemos identificado otras ocho áreas de trabajo para las que estimamos economías del orden de 220 millones de dólares. Estas refieren a las compras de bienes de consumo y suministros, transferencias, la resolución temprana o la correcta defensa del Estado como parte litigante, la eliminación del manejo físico de documentos con la total aplicación del expediente electrónico, la racionalización de bienes muebles e inmuebles y la inclusión financiera del Estado, que demanda a los privados lo que sus propios servicios no cumplen.
EVOLUCIONAR HACIA UN ESTADO EFICIENTE
Controlar el gasto es parte de lo que hay que hacer para tener un Estado más eficiente, pero además hay que ingresar en lo organizacional. Hay que modificar políticas, rediseñar soluciones institucionales e introducir prácticas hasta ahora inexistentes. El Estado uruguayo es una máquina que está funcionando mal. Para que consuma menos combustible (es decir, recursos aportados por los uruguayos) es necesario hacerle múltiples arreglos.
Extraído del #Programa20_25
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